转载于:平安普惠金融研究院
作者:陈述平安普惠金融研究院特约研究员
十四五规划和年远景目标将发展农业农村、推进乡村振兴列为经济社会发展的重点任务之一。站在十三五时期脱贫攻坚成果的基础上,农村经济释放出巨大的市场潜力,逐渐成为加速实体经济内循环的重要引擎。为支持这一引擎持续驱动产业升级、经济高质量发展,农村金融体系,尤其是小微银行(包括农信社、农商行、农合行、村镇银行,下同)的治理建设至关重要。
为拓宽小微银行资本补充渠道,提高小微银行服务实体经济特别是普惠领域的能力,年,国务院金融监管部门与财政部门推动和允许地方政府以专项债形式向地方中小银行注资,成为缓解中小银行特别是小微银行“资本荒”的创新方式。以专项债形式为小微银行注资能够提升其资本总量,保持适当的资产扩张能力,增强县域和农村普惠金融的投放力度。更重要的是,借助注资的形式,可推动地方小微银行优化股权结构、强化公司治理,亦将成为推动县域特别是农村金融改革的重要抓手和促进普惠金融发展的重要举措。
从过往农村金融改革历程看,以资金支持的形式提升小微银行治理能力,防范金融风险,促进农村金融发展并非当下首创。年开始的农村信用社“专项票据兑付”,通过“花钱买机制”的思路,支持其化解不良资产和历史包袱,并推动其优化公司治理、强化服务能力,成为新世纪以来农村金融改革资金投入力度最大的举措,取得了阶段性成效。
在小微金融机构新一轮深化改革和资本补充的过程中,我们认为专项债支持小微银行补充资本,应从“花钱买机制”转向“入股强化治理”,在推进农村普惠金融发展上,应探索使用“保持法人地位稳定”之外的更多方式实现“服务本地”的最终目标。同时,构建“政策性+市场化”双轮驱动的农村金融组织体系、“人+科技”双向发力的农村普惠金融业务方式也应是做好农村普惠金融工作的重点方向。
01
农村信用社改革“专项票据兑付”
概述及成效
(一)农村信用社改革背景和主要内容
农村信用合作社始终是我国农村和县域金融组织体系的重要一员。但由于农村信用社长期以来存在治理体系不完善,内控能力较弱的问题,风险频发,年,我国农村信用平均资本充足率(四级分类)为-8.5%,严重制约农村信用社服务“三农”作用的更好发挥。年起,由人民银行主导,监管部门、地方政府参与,推动开展了农村信用社改革,此次改革遵循“花钱买机制”的思路,按“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求,逐步实施。
此次改革主要内容有两个方面。一是以法人为单位改革农村信用社产权制度。明晰农村信用社产权关系,妥善处理历史积累和包袱;并构建新的产权关系,完善法人治理结构,因地制宜确定农村信用社的组织形式。二是将农信社的管理交由省级政府负债。省级政府全面承担辖内农村信用社的依法管理和风险处置责任;允许省政府成立省级联社或其他形式的省级管理机构,承担对辖内农信社管理、指导、协调和服务职能。
(二)资金支持政策
为推动农村信用社改革,国家给予了扶持政策。主要包括对信用社提供补贴、减税以及资金支持政策。资金支持政策分为专项借款和专项票据,其中专项票据是最主要的形式。
专项票据支持通过设计正向激励机制,引导农信社逐步建立市场化的运营机制。人民银行以年底农村信用社经营情况为基数,按照信用社资不抵债数额的50%核定专项票据额度,将信用社改革目标分为“提高资本充足率和降低不良贷款率计划审核合格”“资本充足率真实合规、达标”“明晰产权关系、完善法人治理、加强内部管理方面取得实质成效”三个层次,对达到相应层次的信用社分别提供“出具发行承诺”“发行专项票据”“兑付专项票据”三项激励措施,引导农信社建立更市场化的法人治理体系。同时资金支持政策建立了较为系统和完善的考核标准,并逐步推进。
在推动信用社产权改革方面,明确增资扩股、“三会一层”(股东代表大会、董(理)事会、监事会、高级管理层)履职、农村信用社信息披露制度实施情况三方面考核标准。在支持省级政府管理农村信用社方面,将地方政府扶持政策落实情况与资金支持相挂钩,地方政府在改革期间对农村信用社承诺的包括专项资金、税费减免、资产捐赠、分红补贴、协助清收等各项扶持政策要全部落实到位,对未达到考核标准的地方政府,其辖内的农村信用社不得享受相关激励政策。支持和规范省联社运作,引导省级联社规范履职行为,强化服务职能。
(三)改革成效
这一轮农村信用社改革,中央累计提供资金支持亿元,占全国农信社年底实际资不抵债额的80%以上,显著超出原有50%预定支持力度,支持资金在年底基本到位。通过改革,农村信用社系统(包括农信社、农商行、农合行)完善了法人治理结构、充实了资本实力、化解了历史包袱,服务三农的能力明显增强。截至年底,农村信用社资本充足率(五级分类)11.85%,彻底扭转了年资本充足率接近于0的态势;各项贷款余额由年底的1.4万亿元增加到年底的7.8万亿元;农户贷款、农林牧渔业贷款和农村贷款占全部金融机构的73.0%、71.3%和32.6%。
02
“专项票据兑付”的经验与教训
(一)机构治理始终是农村普惠金融改革的重点所在
上一轮“专项票据兑付”以提升信用社治理能力,构建更加完善的治理结构为主要目标,通过“花钱买机制”,优化和提升了信用社治理结构和服务能力。通过改革,农村信用社服务实体经济、发展普惠金融的能力大大提升。但随着我国经济结构变化以及城镇化推进,小微银行“离农进城”“脱实向虚”的倾向不断显现,部分小微银行偏离支持农业的本业;资金运用更偏向于通过同业业务“赚快钱”“吃快餐”;小微银行内部人控制、大股东占款等情况持续存在,甚至出现了包商银行破产清算这样的极端案例。提升小微银行公司治理能力,推动其扎根县域、服务三农成为大势所趋。此次专项债券补充小微银行资本,应继续聚焦小微银行公司治理,特别是充分调动省级政府能动性,推进小微银行完善公司治理,深化体制机制改革,更好发挥“三会一层”作用,强化内外部约束,并约束小微银行坚守定位,以支农支小等普惠领域作为本业和主业。
上一轮农信社改革中,允许省级政府建立省联社或其他机构承担对辖内农信社管理、指导、协调和服务职能,在当时历史阶段来看,是较好的一种改革措施。但随着省联社对县级法人社“管人、管钱、管业务”的倾向不断加强,机构改革必要性愈加显现。在优化小微银行机构治理过程中,省级农村信用社联社的改革也是无法规避的一环,甚至可能是改革的关键一环。此次专项债注资小微银行,由于资金由省级政府申请并统筹使用,对于省级政府来讲,出于保障资金安全,提高使用效率的考虑,可能更倾向于采取省联社承接资金、县级法人机构使用资金的模式。在此模式下,省联社作为资金承接主体的合规性、资金使用后持股的方式都需新的政策支持,以专项债券注资为契机推动省联社改革既有必要亦有条件。
(二)小微机构注资应从“花钱买机制”转向“入股强化治理”
上一轮农村信用社改革中,“花钱买机制”过程中,人民银行通过专项票据的发行兑付注入资金,但对农信社的资产不拥有所有权,中央政府提供资金,但既不拥有股权、也不是信用社债权人。票据兑付后,金融监管部门无法对信用社公司治理能力进行有效约束,加之地方政府、信用社内部人、信用社股东之间存在复杂的博弈关系,农村信用社整体运作较为低效,道德风险和经营风险较多出现。有研究(许燕,)显示,以农村信用社存在资不抵债或风险敞口过大作为“经济意义破产”衡量其风险,年至年间,新疆81家农村信用社中,有20家出现33次的经济意义破产现象。“买”来的机制无法长期高水平运作成为农信社公司治理的痼疾。
在此次专项债券补充小微银行资本的过程中,应克服上一轮农村信用社改革中“买”机制难以产生长期效果的难题,夯实省级政府责任,从“花钱买机制”转向“入股强化治理”,通过注资优化小微银行股权结构,发挥“三会一层”制衡作用,并约束其恪守支农支小本业,回归服务县域本源,以普惠金融为主业,致力提升服务质量。
表:年至年主要涉农金融机构盈利水平
注:新型农村金融机构包括贷款公司、农村资金互助社、村镇银行,村镇银行占绝对优势。
数据来源:中国农村金融服务报告()
(三)“保持法人地位”的小机构难以适应农村普惠金融竞争格局
年以来,大中型银行发力普惠金融,对农村小微银行形成了“降维打击”,其经营压力不断加大,服务能力短板不断凸显。银保监会数据显示,截至年6月末,银行业金融机构普惠小微贷款同比增长28.4%,其中国有大型银行同比增长高达46.4%,农村金融机构同比增长仅有19.4%;农村金融机构普惠小微贷款在全部机构余额中占比35.4%,较年一季度末降低3.9个百分点;年二季度末普惠小微贷款较去年一季度末新增3.76万亿元,其中大型商业银行新增占比达44.8%,农村金融机构占比仅有25.2%。
表:年以来银行业机构普惠小